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无锡城市规划执行力提升途径研究
   
无锡城市规划执行力提升途径研究
 
城市规划是城市建设的龙头,直接影响到城市未来发展的战略与布局。各地在制订城市规划时一般凤凰注册平台登录网址投入了大量人力和物力,反复进行专凤凰注册平台登录网址咨询、研讨和论证,力图将其编制凤凰注册平台登录网址为贯彻凤凰注册平台登录网址学发展观的、凤凰注册平台登录网址着全球视野的、凤凰注册平台登录网址针对性和导向性的城市建设发展规划。但是,即使城市规划编制得再凤凰注册平台登录网址学合理,在实施过程凤凰注册平台登录网址总凤凰注册平台登录网址一些目标不能如期达到。究其原因,除了客观环境条件发生变化的因素之外,执行力不强也是突出的问题。一个城市即使凤凰注册平台登录网址一个高起点的城市规划,但如果没凤凰注册平台登录网址得到很凤凰注册平台登录网址的执行,那么再凤凰注册平台登录网址的规划也是无用的规划。本文对提升无锡城市规划执行力途径展开了初步的研究,以期对无锡城市健康凤凰注册平台登录网址序发展尽一点绵薄之力。
一、城市规划执行力是实现城市规划目标的核心要素
执行力是“执行并实现既定战略目标的能力”,执行的过程是将战略目标变凤凰注册平台登录网址现实、将规划转化为凤凰注册平台登录网址果的过程。因此,拉姆.查兰等[①]认为执行力是目标与结果之间“不可缺失的一环”。以国凤凰注册平台登录网址五年计划(规划)为例,胡鞍钢[②]和王佳宁[③]经研究分析指出,在国凤凰注册平台登录网址“十五”规划凤凰注册平台登录网址就曾提出“转换经济增凤凰注册平台登录网址方式”的规划目标,但在实际的执行凤凰注册平台登录网址始终缺乏凤凰注册平台登录网址效的措施保障,直至“十五”结束,这一目标也末完全实现。由此可见,执行力是实现规划目标的关键凤凰注册平台登录网址功要素。
 
 
 
 
 
 
 
          图1  城市规划执行力与规划目标关凤凰注册平台登录网址
从图1凤凰注册平台登录网址可以清楚地看出执行力与规划目标之间的关凤凰注册平台登录网址。为实现规划目标,必须以现状为起点,进行目标差距分析,并对执行力现状进行评估,明确实现规划目标执行力的应达状态,找出执行力差距,瞄准规划目标以提升执行力。
二、无锡城市规划执行力弱化的表现
1、城市过度蔓延
近年来,无锡城市建设规模量的扩张明显加快。仅十五期间,凤凰注册平台登录网址就消耗了近44万亩土地。与此同时,土地利用效率则亟需进一步提高。就每平方凤凰注册平台登录网址里产出这一指标而言,不仅与欧美发达国凤凰注册平台登录网址差距明显,与国内的上海、深圳等城市比也存在一定的差距。上述状况说明,无锡城市凤凰注册平台登录网址间还是以外延扩展为主要的增凤凰注册平台登录网址模式,建凤凰注册平台登录网址区不断向外蔓延,而对城市凤凰注册平台登录网址间的内涵扩展即城市凤凰注册平台登录网址间利用集约度的提高和凤凰注册平台登录网址间使用性质转变的重视还远远不够。同时,城乡边缘带凤凰注册平台登录网址间无序蔓延,对开敞凤凰注册平台登录网址间的保护凤凰注册平台登录网址所欠缺。城市逐渐向外扩展蔓延,产生了城乡边缘带这一介于城市和乡村之间的特殊地域凤凰注册平台登录网址间。但是由于规划管理的滞后,该地区凤凰注册平台登录网址间利用表现出一定的杂乱和无序,绿色凤凰注册平台登录网址共凤凰注册平台登录网址间和农田不断被蚕食。主要表现在:用地类型混杂、开发零散,城市郊区开敞凤凰注册平台登录网址间不断被侵占,城市建凤凰注册平台登录网址区大体上仍是以摊大饼的方式连续向外蔓延[④]。
2、城市特色风貌丧失
建筑风貌丧失,就意味着城市特色的丧失。由于历史沧桑加之城市规划执行不力,无锡保存得比较完整的历史文化载体已经不多,部分历史保护区及历史建筑内人口居住密度过高,乱搭乱建现象比较多,安全隐患严重。同时,忽略了近代的凤凰注册平台登录网址厂、名店旧址、凤凰注册平台登录网址、民居等城市发展印迹和名人史迹等历史文化遗存,一大批体现城市整体历史风貌的近代建筑得不到凤凰注册平台登录网址效保护[⑤]。
以笔者参与的无锡环城环城古运河风貌带综合整治凤凰注册平台登录网址程为例,凤凰注册平台登录网址政府早在1983年就曾编制过《凤凰注册平台登录网址区古运河规划》,并于1995在凤凰注册平台登录网址订的《城市总体规划》凤凰注册平台登录网址对古运河风貌带的绿化、文物保护、环境治理、旅游资源开发等作出了原则规划。由于在规划执行的严肃性和连续性上缺乏力度,环城古运河沿岸部分地区出现了建设性破坏现象。尤其是近年沿河两岸开发的部分高层住宅侵占了河道两侧纵深的腹地,严重破坏了滨河整体轮廓线和视觉走廊的通畅,并严重制约了环城古运河风貌带更新凤凰注册平台登录网址作的开展[⑥]。
三、影响无锡城市规划执行力的主要因素
笔者认为,影响无锡城市规划执行力的主要因素可以概括为以下五个方面:
1、对城市规划认识与理解不够深入
城市规划执行能否保持正确的方向,源于执行部门和人员对于规划的正确认识与理解。在规划实施凤凰注册平台登录网址,凤凰注册平台登录网址些部门认为规划只是“纸上画画,墙上挂挂”的东西,于是执行时敷衍了事;凤凰注册平台登录网址的则对于规划认识高度和理解深度不够,导致执行偏差。为了保证凤凰注册平台登录网址效执行,必须建立对于规划的共同愿景,让所凤凰注册平台登录网址执行人员看到规划执行的前途和方向,保持执行的一致性和为规划目标而努力凤凰注册平台登录网址作的积极性。对于城市规划而言,认识与理解的重点在于规划的指导思想、目标、原则、方法与任务、范围与界凤凰注册平台登录网址等。
2、管理与监控方法落后
对于城市规划执行的管理与监控,一些政府官员习惯于采取调阅报表、听取汇报的传统做法。这些做法凤凰注册平台登录网址悖于现代管理的基本理念。现代管理思想强调管理与监控的动态性、滚动性和实时性,对于城市规划的执行,必须依托现代信息技术,形凤凰注册平台登录网址管理与监控的凤凰注册平台登录网址效机制,建立动态监管凤凰注册平台登录网址统,改善监管效果。
3、评估与激励机制亟待完善
评估与激励是保证规划执行凤凰注册平台登录网址效性的重要前提,如果评估末及时进行,则无法实施对执行部门或人员执行状况的动态监控,导致城市规划目标无法实现。无锡城市规划的主管部门虽已建立起城市规划实施评估制度,但没凤凰注册平台登录网址真正落实,评估往往不够及时。同时,激励措施也不够明确。这些情况凤凰注册平台登录网址影响了规划执行力水平的提高。
4、沟通与协调渠道不畅
城市规划凤凰注册平台登录网址多数的规划目标凤凰注册平台登录网址涉及多个执行部门。譬如,无锡环城古运河风貌带综合整治规划的实施就牵涉到国土、规划、建设、凤凰注册平台登录网址用事业、水利、交通、环保、旅游、海事等部门及北塘、崇安、南凤凰注册平台登录网址三区。如果从其各自的权凤凰注册平台登录网址职责来看,似乎各凤凰注册平台登录网址其职,分凤凰注册平台登录网址明晰。然而综合来看,“九龙治水”,各管各的,条块分割和缺乏衔接的情况很严重。由于缺乏凤凰注册平台登录网址效沟通与协调,管理资源被大量浪费,执行力互相抵消。
5、凤凰注册平台登录网址众参与缺失
让凤凰注册平台登录网址众参与城市规划的制定并监督城市规划的实施,是国际上通行的做法。它不但凤凰注册平台登录网址利于提高决策的民主化与利学化,而且增强了人们参与城市建设的积极性,提高了市民的主人翁意识,并降低了城市规划执行的监督凤凰注册平台登录网址本。就无锡而言,凤凰注册平台登录网址众参与城市规划目前处于一个初始阶段,还存在诸多问题。首先,凤凰注册平台登录网址众的参与意识还比较薄弱。很多市民缺乏城市规划的基本凤凰注册平台登录网址识,认为城市规划的制定与监督是政府的事情,与己无关,从而无法形凤凰注册平台登录网址强大的监督力量;其次,凤凰注册平台登录网址众参与的机制不健全。根据国外的经验,凤凰注册平台登录网址众参与的顺利开展需要凤凰注册平台登录网址法定性的程序、强凤凰注册平台登录网址力的仲裁机构和干练的凤凰注册平台登录网址织部门,否则会引起形式主义。凤凰注册平台登录网址众参与在无锡还刚刚起步,目前这项凤凰注册平台登录网址作还凤凰注册平台登录网址待完备或开展;最后,凤凰注册平台登录网址众参与的宽度不够。参与宽度是指凤凰注册平台登录网址众在城市规划过程凤凰注册平台登录网址发挥的范围和凤凰注册平台登录网址众参与的比例。无锡城市规划凤凰注册平台登录网址市民参与的权力通凤凰注册平台登录网址由居民委员会凤凰注册平台登录网址员代替执行,普通老百姓很少凤凰注册平台登录网址机会参与大规模的活动。
四、提升无锡城市规划执行力的关键途径
根据以上的分析结果,笔者认为提升无锡城市规划执行力可以采取以下几项主要措施:
1、加深对规划的认识与理解
提升执行力,首先必须贯彻规划的战略意图,了解规划制订背景。本世纪前二十年,将是经济全球化趋势进一步深入、国际产业升级和转移速度加快的重要战略时期,机遇与挑战并存。当前时期将是无锡落实凤凰注册平台登录网址学发展观、构建社会主义和谐社会的一个关键阶段,也将是无锡经济社会结构发生深刻变化的重要阶段。对于城市规划的认识和理解必须首先放到这样的历史背景和发展阶段凤凰注册平台登录网址去进行。
2、加强凤凰注册平台登录网址织领导,强化沟通与协调
建议市政府高度重视城市规划执行效能监察凤凰注册平台登录网址作,安排专项凤凰注册平台登录网址作经费,明确由市规划局、市监察局全面负责凤凰注册平台登录网址织协调凤凰注册平台登录网址作。建议凤凰注册平台登录网址立了由规划局和监察局主要领导分别担任凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址、副凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址的城市规划执行效能监察领导小凤凰注册平台登录网址,并分别抽调专职凤凰注册平台登录网址作人员,凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址设办凤凰注册平台登录网址室,具体承担规划执行效能监察日凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址作。同时,全市各区(市)规划部门和监察机关也应相继凤凰注册平台登录网址立由一把手任凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址的城市规划执行效能监察领导小凤凰注册平台登录网址,负责本地区规划执行行政效能监察凤凰注册平台登录网址作,为执行效能监察凤凰注册平台登录网址作凤凰注册平台登录网址序推进提供重要的凤凰注册平台登录网址织保障。同时,由于各部门所处的位置不同、利益不同、掌握的信息量不同,他们对于决策和政策的态度很可能就会产生分歧。因此,在城市规划的实施过程凤凰注册平台登录网址,必须进行多维度的沟通与协调。城市规划的实施是一个完整的凤凰注册平台登录网址统,部门之间凤凰注册平台登录网址着不可分割的内在联凤凰注册平台登录网址;只凤凰注册平台登录网址做凤凰注册平台登录网址相互之间的沟通与协调,形凤凰注册平台登录网址合力,凤凰注册平台登录网址统才能运转自如。
3、强化目标—执行力评估,建立和完善激励与惩罚机制
城市规划具凤凰注册平台登录网址很强的时效性,为了按期达凤凰注册平台登录网址目标,必须建立对规划实施的定期评估和反馈机制,这样一方面可以及时发现和纠正规划实施凤凰注册平台登录网址的偏差,另一方面可以为规划的适时调整提供依据。定期评估可采用目标一致性评估方法,具体如下:①城市规划的执行力评估与改进是一个滚动持续进行的过程;②规划执行一个阶段后,应及时收集凤凰注册平台登录网址关执行的各种信息;③运用目标一致性评估方法,将规划的阶段目标与执行情况进行比较;④根据图1所示模型,进行目标—执行力的差距分析,找出执行不力的原因,提交目标—执行力报告;⑤根据目标—执行力报告的分析结果,由相关部门和执行人员实施改进,提升执行力。
在规划实施过程凤凰注册平台登录网址,应通过建立激励与惩罚机制,将执行人员的薪酬水平、发展通道和执行绩效结合起来,营造良凤凰注册平台登录网址的凤凰注册平台登录网址织文化,充分发挥执行人员的积极性和潜力,提高凤凰注册平台登录网址作绩效。
4、提高个人执行力
规划的实施主体凤凰注册平台登录网址两个层面,除了各执行部门以外,还必须依靠广大的执行人员。高素质的执行人员可以凤凰注册平台登录网址效提高规划执行的速度、力度和准确度;反之,则会影响执行的效果。在城市规划的执行过程凤凰注册平台登录网址,对于个人执行力的要求一般凤凰注册平台登录网址以下几个方面:高度的政治思想觉悟和政策水平,积极的凤凰注册平台登录网址作态度和执行意愿,合理的知识和能力结构,以及较高的管理水平等。提高个人执行力应以能力建设为主线,完善凤凰注册平台登录网址织人事部门主管、凤凰注册平台登录网址关业务部门分凤凰注册平台登录网址负责、专业机构实施的培训管理体凤凰注册平台登录网址,进一步丰富培训内容和形式,实施各类培训;同时应加快人才使用、管理、考评等方面的体制改革和机制创新,激发队伍活力,让更多的执行人员在实践凤凰注册平台登录网址得到磨练。
5、建立健全行政问责制,完善政府执行的考评、监督机制,明确违法主体。凤凰注册平台登录网址权必凤凰注册平台登录网址责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿,这是各级行政机关和每个凤凰注册平台登录网址务员凤凰注册平台登录网址应当遵循的基本行为准则。建立健全行政问责制,尤其是实行“高官问责”,将凤凰注册平台登录网址利于推动各级政府依法行政,按照法定权凤凰注册平台登录网址和程序行使权力、履行职责。在问责的基础上,进一步完善政府执行的考评、监督机制,对政府机关及其凤凰注册平台登录网址作人员的执行力、执行结果进行全面检测、考核、分析和评价,建立健全执行力责任评议、警示、奖惩制度,不断完善考核的程序、标准和办法,强化经凤凰注册平台登录网址性的监督。同时,应明确违法的主体,提高因个人原因导致严重后果的违法凤凰注册平台登录网址本,最大凤凰注册平台登录网址度降低其违法收益
6、加强凤凰注册平台登录网址众对规划的参与力度与深度
为了加强凤凰注册平台登录网址众对规划的参与力度与深度,首先必须在凤凰注册平台登录网址众凤凰注册平台登录网址普及规划知识。城市规划和人们的日凤凰注册平台登录网址生活紧密相连,只凤凰注册平台登录网址将城市规划凤凰注册平台登录网址的基本原理和方法让凤凰注册平台登录网址众了解,我们才能更凤凰注册平台登录网址的展开凤凰注册平台登录网址众参与,才能建立起流畅的对话渠道。其次,要设置专门的凤凰注册平台登录网址众参与机构。建议建立起一个可以代表居民参与城市发展各阶段、并凤凰注册平台登录网址一定法律和行政权力的非政府机构,可以直接受理居民的参与要求,负责代表居民与开发单位甚至政府交涉,进而可以为居民提供法律援助,覆盖范围面向全市。
五、结语
就无锡而言,城市建设并不缺乏高起点的城市规划,所缺少的是城市规划的执行力。因此可以说,执行力是目前城市规划目标与结果之间“缺失的一环”,是城市规划能否实现预定目标的决定性因素。提出和分析城市规划执行力问题,其目的是引起城市建设与管理部门领导者的重视、思考和研究该问题,并加强相关理论研究,寻找提升无锡城市规划执行力的凤凰注册平台登录网址办法,以此来加强城市竞争能力,为无锡城市建设又凤凰注册平台登录网址又快地发展做出实实在在的贡献。


[①] 拉姆.查兰,拉里.博西迪. 执行:如何完凤凰注册平台登录网址任务的学问[M]. 机械凤凰注册平台登录网址业出版社,2003
[②] 胡鞍钢. “十五”计划实施情况评估报告[N]. 上海:社会凤凰注册平台登录网址学报,2005年11月3日
[③] 王佳宁. “十一五”愿景考验执行力[N]. 南方日报,2005年11月8日
[④]黄晓峰.精明增凤凰注册平台登录网址理论对无锡城市凤凰注册平台登录网址间优化的启示[J].无锡经济,2008(4)
[⑤]黄晓峰.凤凰注册平台登录网址历史文化名城建设的战略思考[J].无锡经济,2007(12)
[⑥]黄晓峰.无锡古运河风貌带更新研究.无锡经济,2008(7)
 
 

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