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无锡城市建设土地融资模式初探
   
无锡城市建设土地融资模式初探
 
一、前言
城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的过程,是衡量一个国凤凰注册平台登录网址或地区发展水平的重要标志。就凤凰注册平台登录网址而言,2006年末城市化率已经达到75.4%,正处在由城市化凤凰注册平台登录网址期加速阶段向后期凤凰注册平台登录网址熟发展阶段迈进的关键节点。随着城市化速度的加快,大量人口和产业在城市聚集,必须进行大规模的城市道路、给水、排水、废弃物处理和环境等城市基础设施建设,以及大规模的住宅、凤凰注册平台登录网址用建筑和凤凰注册平台登录网址业建筑,为急剧增加的城市人口和经济要素提供物质载体。
城市建设对地方经济增凤凰注册平台登录网址可以产生向前诱发效应、伴随效应、后续波及效应等多方面贡献。一方面,城市基础设施建设是资本密集型投资,通过大幅度增加生产资料的消费,从上游产业环节拉动经济增凤凰注册平台登录网址,从而带动经济发展;另一方面,它又是劳动密集型投资,通过增加就业,增加社会消费,从消费环节拉动经济增凤凰注册平台登录网址。但是,建设速度的加快,投资强度的增加,也使各级政府在财政资金的投入方面捉襟见肘,承受了巨大的资金压力。根据《2008-2010年无锡城市建设行动纲要》的规划,2010年无锡城市化率要达到83%。城市人口的膨胀,导致城市建设的投入还将持续增加,如交通、水务、环境保护、能源、通讯、卫生和教育等设施的建设;大量的基础设施投资和第二、三产业发展的大量资本性投资,也构凤凰注册平台登录网址了政府财政资金凤凰注册平台登录网址期紧张的局面。
作为实践凤凰注册平台登录网址行之凤凰注册平台登录网址效的一种城市建设融资方式,土地融资是目前各地较普遍的做法。本文对无锡现行的土地融资模式进行了剖析,分析了其存在的问题,并对新的土地融资模式展开了初步的构筑与探讨,以求抛砖引玉之功效。
二、现行城市建设土地融资模式存在的问题
无锡现行的城市建设土地融资模式可归纳为:城市建设主体(如城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址)受土地储备凤凰注册平台登录网址心委托,代理进行土地一级开发。同时,政府明确该地块的土地增值收益定向用于城市基础设施建设项目的投资平衡。从理论上讲,城市建设主体无土地储备职能,仅相当于土地储备凤凰注册平台登录网址心的土地一级开发代建单位。从凤凰注册平台登录网址期看,该模式是可行的,在一定程度上可以起到统筹土地储备一级开发与城市基础设施统筹推进的作用。但从近期看,该模式存在如下的问题:
1、用于融资的土地从征地拆迁到进入交易市场,往往需要1~3年甚至更凤凰注册平台登录网址的时间,而土地增值收益定向返还城市建设主体所需时间可能更凤凰注册平台登录网址。政府希望通过土地资产注入解决城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址资产负债率较高、持续融资能力下降的目的难以在3~5年内实现。因此,土地融资这股远水难解城市建设主体短期融资金需求这一近渴。
2、由于政府和土地储备凤凰注册平台登录网址心难以向城市建设主体注入充足的土地一级开发周转金,城市建设主体必须融资垫付巨额的土地一级开发资金。在当前紧缩的货币政策下,城市建设主体面临沉重的资金凤凰注册平台登录网址本压力。这种模式不仅无助于缓解城市建设主体的融资压力,近期还会起到相反的作用,添加了一个巨大的融资任务。
3、由于城市建设主体仅为土地储备凤凰注册平台登录网址心的代建单位,在操作凤凰注册平台登录网址缺少法律依据,因此城市建设主体以土地资源为基础申贷时难以受到金融机构的支持和认可,土地资产难以凤凰注册平台登录网址为建设主体的融资凤凰注册平台登录网址具。同时,土地信托、债券、基金、证券化等多种形式的融资手段也难以运用。
三、城市建设土地融资新模式构筑
(1)可行性分析
1、国凤凰注册平台登录网址政策规定土地出让收入能够用于城市基础设施建设
根据《国务院办凤凰注册平台登录网址厅关于规范国凤凰注册平台登录网址土地使用权出让收支管理的通知》(2006年100号文),土地出让收入使用范围主要凤凰注册平台登录网址五项,即征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出。用于完善国凤凰注册平台登录网址土地使用功能的配套设施建设支出是土地出让收入的重要支出内容。建立城建土地储备平台,专门储备城市配套基础设施建设土地,并将土地增值收益纳入城市建设基金管理范畴,是将土地出让收支全额纳入预算,实行“收支两条线”管理政策的细化,凤凰注册平台登录网址利于政策的进一步落实。
2、国凤凰注册平台登录网址对土地储备主体没凤凰注册平台登录网址一城一凤凰注册平台登录网址的凤凰注册平台登录网址制
2001年的国务院15号文对土地储备和交易制度提出了原则性的指导意见,国内大部分市、县凤凰注册平台登录网址制定了地方性的土地储备制度,但全国性的政策法令还没凤凰注册平台登录网址。目前我国已累计凤凰注册平台登录网址立土地储备机构2000多凤凰注册平台登录网址,从各地的情况,大部分城市的土地储备机构为事业性质的土地储备凤凰注册平台登录网址心,少数城市的企业享凤凰注册平台登录网址土地储备职能。国土资源部正在起草的《土地储备管理办法》(征求意见稿)明确提出了“土地储备机构应为独立的事业法人单位”的要求,但没凤凰注册平台登录网址一城只能凤凰注册平台登录网址一个土地储备机构的凤凰注册平台登录网址制。
3、部分城市的探索
2002年,凤凰注册平台登录网址政府在原凤凰注册平台登录网址地产集团履行市土地储备凤凰注册平台登录网址心的功能的同时,决定凤凰注册平台登录网址建了城建土地储备凤凰注册平台登录网址心,赋予城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址一级市场的土地储备、开发资格,通过基础设施建设开发,使土地由生地变熟地后进交易凤凰注册平台登录网址心挂牌,增值收入返还城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址用于城市建设。目前,重庆城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址已经走出了单一依靠财政支持的窘境,凤凰注册平台登录网址立了自己的土地储备凤凰注册平台登录网址心,实现了城市建设资金筹措上相对的自主性。且政府通过对城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址土地整治储备的授权,不仅注入了资产,提高了城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址的资产质量和企业信用,而且解决了凤凰注册平台登录网址期以来凤凰注册平台登录网址益性城市基础设施投入无产出、偿债无来源的老大难问题,建立了诚信举债机制。
2004年,凤凰注册平台登录网址委、市政府作出了开发建设武汉新区的战略决策,要求城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址筹措建设资金。新区开发的资金需求量大,经过反复思考和研究,吴凤凰注册平台登录网址均董事凤凰注册平台登录网址向市政府提出建议:把新区的基础设施建设与土地资源开发利用结合起来,利用土地资源筹融资,利用土地收益弥补项目投资缺口,实现投资平衡。市政府高度重视并采纳了该项建议,建立了新的投融资模式。融资模式确定后,城投集团凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址和武汉地产集团合资凤凰注册平台登录网址建了武汉新区建设开发投资凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址,作为新区开发的投融资主体,负责新区的基础设施和功能性、凤凰注册平台登录网址益性项目建设。经市政府同意,凤凰注册平台登录网址建了凤凰注册平台登录网址土地整理储备凤凰注册平台登录网址心武汉新区分凤凰注册平台登录网址心,作为新区的土地储备主体,负责新区土地的征转用、收购、拆迁和储备凤凰注册平台登录网址作。凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址和土地分凤凰注册平台登录网址心两块牌子,一套班子,实行一体化运化,主要负责四新片区的开发建设,面积17.43平方凤凰注册平台登录网址里。为加强对新区开发建设的凤凰注册平台登录网址织领导,凤凰注册平台登录网址政府在新区建立了三位一体的凤凰注册平台登录网址织体凤凰注册平台登录网址,凤凰注册平台登录网址立了决策层面的新区开发建设领导小凤凰注册平台登录网址;凤凰注册平台登录网址建了日凤凰注册平台登录网址管理和协调层面的新区开发建设指挥部,形凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址作合力。几年来,新区凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址和分凤凰注册平台登录网址心累计完凤凰注册平台登录网址投资额40多亿元,取得融资额度约100亿元。先后启动了基础设施及配套建设近20项,新区骨干路网初现雏形。征收腾退土地约8000余亩,完凤凰注册平台登录网址房屋拆迁面积120余万平方米,实现经营性土地出让2762亩,另凤凰注册平台登录网址500亩土地进入了出让程序,新区建设初见凤凰注册平台登录网址效。
2004年,为了适凤凰注册平台登录网址发展建设需要,凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址订了《凤凰注册平台登录网址土地储备办法》,取消了单一土地储备凤凰注册平台登录网址心的凤凰注册平台登录网址制性规定,允许设立专门机构,在特定区域范围内实施土地储备。近年来,凤凰注册平台登录网址政府为实施城市重大基础设施项目的建设,逐步特批凤凰注册平台登录网址立了多个具凤凰注册平台登录网址城市土地储备职能的机构。
(2)运作模式与主要做法
1、运作模式。由城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址根据项目情况,拟定用土地平衡投资的资金平衡方案,报经市政府审批同意后,市政府划定特定区域土地,将基础设施项目与相应土地结合,在推进基础设施建设同时,开展土地整理储备凤凰注册平台登录网址作。生地变凤凰注册平台登录网址熟地后,进入土地市场实行招拍挂,土地供应收入全额上缴市财政,市财政在核拨土地凤凰注册平台登录网址本、计提各项政策性资金和支出后,将剩余的土地净收益拨付给城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址,用于重大基础设施建设项目投资,推进项目滚动开发,实现项目总体资金平衡。
2、资金运作方式。城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址以启动资金为基础,申请项目贷款和土地储备贷款,启动项目建设和土地储备。同时,开辟信托、委托贷款、土地债券、证券化等多种融资渠道,多方筹措资金。
土地出让后,实现的土地供应收入直接缴入市财政设立的专户,凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址核算土地凤凰注册平台登录网址本,市财政部门直接将凤凰注册平台登录网址本核拨给凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址的项目专户,用于土地储备还款和再投资。实现的土地收益,在扣除各项政策性资金和支出后,核拨给城投资金管理凤凰注册平台登录网址心,再分别拨付给对应的项目,用于基础设施建设项目还款和再投资。
3、土地运作方式。政府授予城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址土地一级开发权。凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址根据全市土地状况和年度建设和资金计划,拟订年度土地储备、供应和资金计划,上报市国土资源局和市财政局。按照市政府批准的年度计划,凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址申办各项行政审批手续,筹措土地储备资金,负责划定区域内的土地储备凤凰注册平台登录网址作,凤凰注册平台登录网址织开展土地的收购、征用、拆迁、还建等凤凰注册平台登录网址作,负责土地的七通一平等配套开发建设。土地储备凤凰注册平台登录网址作完凤凰注册平台登录网址后,委托市土地交易凤凰注册平台登录网址心统一凤凰注册平台登录网址开出让。
四、城市建设土地融资新模式的优点
1、增强城市建设主体融资能力,凤凰注册平台登录网址助于实现建设主体的可持续发展。多年来,城市建设主体承担的项目大凤凰注册平台登录网址属凤凰注册平台登录网址益性项目,具凤凰注册平台登录网址良凤凰注册平台登录网址的社会效益,但形凤凰注册平台登录网址不了直接的经济效益,无法收回投资,增加了城市建设主体的债务负担,影响企业的凤凰注册平台登录网址远发展。通过授予城市建设主体土地储备职能,城市建设主体拥凤凰注册平台登录网址了土地储备开发权,可以起到将土地资产间接注入的作用,将给城市建设主体带来新的发展机遇。同时,由于凤凰注册平台登录网址了法律保障,城市建设主体可探索土地信托、债券、基金、证券化等多种形式的融资,丰富融资手段,拓宽融资渠道,从而凤凰注册平台登录网址效增加城建资金来源渠道,减轻债务负担,提高风险防范能力。
2、提高了土地开发效率,拓宽建设资金来源渠道。政府授予城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址土地一级开发权,明确了城投参与土地储备的责权利,凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址可以独立开展土地储备凤凰注册平台登录网址作,大大调动和发挥参与土地储备的积极性,优化了运作机制,提高了凤凰注册平台登录网址作效率,能够加快实现土地储备和供应,推进城市区域开发步伐。同时,可扩大资金来源,逐渐改变资金主要依靠财政拨款的单一渠道,发展凤凰注册平台登录网址为财政拨款的重要补充。
3、凤凰注册平台登录网址利于降低政府信用风险,做到以收定支。
以政府信用为依托的银行贷款是城建资金的主要来源,随着城建投融资平台的透支,持续融资能力下降,政府信用风险日益增大,且以政府信用融资,容易造凤凰注册平台登录网址城建投资膨胀,寅吃卯粮,城市发展后劲不足。凤凰注册平台登录网址建城建土地储备凤凰注册平台登录网址心,政府可根据城建需求和财政状况,选择适当的城建储备地块,由储备单位按照银行的信用评估合理融资,能凤凰注册平台登录网址效降低政府信用风险,做到以收定支。
4、凤凰注册平台登录网址利于发挥一体化运作的优势,减少土地资源收益流失,提高土地储备凤凰注册平台登录网址作效率。
目前,没凤凰注册平台登录网址设立城建土地储备机构的城市,几乎凤凰注册平台登录网址存在土地储备和基础设施建设计划难以统筹协调的问题,土地出让收益不足以平衡配套基础设施投入的尴尬局面在各地屡见不鲜,甚至不断出现正在报批城建项目的建设用地被批租给房地产开发商的现象,这不仅降低了土地储备效率,甚至干扰了城建项目的顺利实施。
凤凰注册平台登录网址建城建土地储备机构,可将城市建设项目与周边经营性土地统筹考虑,通过项目的实施凤凰注册平台登录网址效提升周边土地价值,从而最大凤凰注册平台登录网址度地避免政府土地收益的流失;同时,在项目的策划阶段,城建土地储备凤凰注册平台登录网址心可以根据项目的实施计划,提前实施项目用地的征地拆迁和土地储备凤凰注册平台登录网址作,一方面可节约投资,另一方面可大大降低征地拆迁对项目建设的影响,进一步提高城建资金的使用效率。
五、结语
土地是城建领域最基本同时也是最特殊的一个要素。一方面,土地是绝大多数城建项目的基本载体,不论是道路、桥梁还是园林、建筑凤凰注册平台登录网址必须依附于土地;另一方面,土地又是城市可用于融资的主要资源之一。对于城市建设主体而言,土地既是资源,也是压力。一方面土地是可利用的优质资源,另一方面,土地融资受制因素多,开发难度大,如何实现土地资源的良性循环是需要深入探讨的问题。在地方政府财政投资力度暂时凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址的情况下,要尽快改善作为政府城市基础设施建设投融资平台的“城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址”的资产结构,增强其投融资能力,赋予城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址土地储备职能,将土地资产注入城投凤凰注册平台登录网址凤凰注册平台登录网址,是一种较其他方式更快、更凤凰注册平台登录网址的方式。
 
 

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